Empty Title

台江流域綜合治理如何可能 ─以台江流域學習為例

吳茂成/臺南社大台江分校執行長

一、我們的問題意識
（一）與水共存的台江
台南市安南區古稱台江，107.2平方公里，台灣歷史的起點，這裡曾是台灣最美的內海，也是海洋台灣海埔地治理的先驅，西元一八二三年，曾文溪南沖台江，留下今日新吉農場殘域，這一場大水災，內海遂成海埔地，曾文溪北岸的拓墾宗族，遂南下台江，展開二次移民的海埔地拓墾事業，建庄結社、搭寮興學，台江十六寮至少在一八九八年就已形成，人口約有8797人（吳茂成，2013：380、381）。
從一八二三年至今，台江流域水患不斷，十九世紀中葉到二十世紀初，曾文溪就有四次大改道（1823～1911），一九一一年曾文溪改道，還沖毀「十二佃外二庄」的蚵殼港、舊大塭寮，直到一九三一年曾文溪治水工程動土的二十年間，大小水患共有十餘起，可說是「成也曾文溪，敗也曾文溪」，以台江海尾寮來說，二百年來，每逢大雨，村內必定淹水，不過，台江人也順應台江流域的水患生活，藉由水患與海爭地，圈田築塭，拓墾海埔地，平時耕塭養魚維生，一遇洪災，魚塭也成了天然滯洪池、洪災緩衝區。（吳茂成，2013：427～432）
（二）台江流域：潮溝、水圳、溪流
台江內海因水患淤塞成海埔地，今日曾文溪、本淵寮、海尾寮、六塊寮、嘉南大圳排水線，大抵是台江內海潮溝殘跡，闢築而成，做為農漁業灌溉與排水之用的渠道，例如海尾寮排水線大抵是荷據時期的大港水域的一部分；例如，嘉南大圳排水線的前身，即是清代古直加弄圳（吳茂成，2013：451、452），加上曾文溪、鹽水溪，共構成台江流域水網。
這八條河川，具有「潮溝」、「水圳」、「溪流」三大特色，見證台江滄海桑田的歷史文化，十分珍貴。從清代、日治時期到一九七０年代，一百年來灌溉台江農漁業，養育無數的台江子孫，一百多年後，台江流域人口已近十九萬人，影響台江發展甚鉅。

（三）河川被犧牲的體系
然而，台江流域在現代發展過程中，亦陷入為發展台南城市發展的「被犧牲體系」，除了日治時期的台碱安順廠，在製程產生汞、戴奧辛污染鹿耳門溪之外，一九七０年之後，台南市都市計畫在嘉南大圳旁劃設和順工業區開始，工業廢水開始全面污染台江流域河川，迨至今日，台江流域八條河川，共有八座工業區（和順、總頭、中崙、安定、樹谷、南科、科工區、永康工業區），大部分集中圍繞在台灣歷史博物館生活圈週圍，其中和順、總頭寮、中崙及安定等四座工業區未設污水處理廠，對該地生活環境品質影響甚鉅，2014年台南市政府再通過土城工業區（位於鹿耳門溪上游），以及新吉工業區（曾文溪排水線）開發案。
河川遭工業廢水污染具有流通性，也是跨域鄉鎮城市邊界，發展工業更是對在地生態的貶值與剝奪，一九七六年，海尾地區102位養殖業者，即曾聯合控告上游大洲排水鋼鐵廠排放工業廢水，以致虱目角大量死亡，此事突顯政府在發展工業的同時，逐步犧牲台江流域養殖漁業價值，最後，台江流域大部分河川成了工業區排放廢水的臭水溝，台江鄉親在嘉南大圳戲水、抓魚的水水生活，因為工業廢水排放，就此阻絕。
就此而言，河川遭受工業廢水污染，也逐漸異化生活，讓「生活的河川、河川的生活」不見了，吾人必須花錢營造人工的親水環境，才能讓孩子的童年，擁有戲水的記憶。
河川遭受工業污染，也是現代風險社會的一環，這種風險往往不被感知，污染了土地、農漁產業，透過食物鍊，而不被感知，套一句貝克的話「文明的風險，一般是不被感知的，並且只出現在物理和化學的方程式中，比如食物中的毒素或核威脅。」（何博聞譯，2004：18）除非民眾擁有專業的工具，否則難以判別覺知。

二、我們的行動
台江流域遭受工業廢水污染，消去親水的生活環境，為此，台江社區、教育、文化、大廟各界，於2002年，發起台江河川守護運動（吳茂成，2013：460），為了促進民眾對於河川污染問題有所感知，台江流域學習以參與式學習、民眾參與的行動策略，展開「參與式學習」、「行動研究」、「流域經營」、「流域公民會議」等河川守護行動。
台江流域學習發展「參與式學習」的目標，希望透過在地近身、日常生活中的河川守護參與，在實踐中喚醒公民的環境覺知，了解河川淪為工業發展的被犧性體系，以及美好的河川親水記憶，這個整個參與實踐過程，從行動到環境意識的覺醒，即起著「公民學習」的作用，進而採取「行動研究」的方法，發掘台江流域問題，思考問題、謀思解決對策，展開與公共機關進行連署、請願、民眾參與的政策討論等方式，促進公共機關與台江河川NGO社群，共同解決台江流域問題，共同發想台江流域生活願景。
台江河川守護運動，「參與式學習」方面，培育河川守護人才，安東庭園社區（河川巡守隊）、海佃國小《小台江》，皆獲得全國環保有功特優社團，目前長安國小、海佃國中、瀛海中學、安順國中也分別成立台江流域學習社團，十多年來，台江河川守護運動，開創台江水日等在地河川文化節慶，每年五月舉辦愛鄉護水、嘉南大圳單車溯源行動，明年邁向第九屆，每年暑假發展台江青伴行的河川走讀運動，今日舉行第三屆，在「行動研究」方面，發展高國中小以台江河川作為學習教室、論文研究場域，目前已數篇論文獲得小論文比賽肯定，在「流域公共政策」方面，發起台江山海圳綠道運動，結合台南市政府、台江國家公園、第六河川局、南水局共同推動，台南市政府同時列為旗艦計畫；發起台江流域學習行動，與水利署、台南市水利局、第六河川局、南水局合作，舉辦台江流域學習、台江流域智庫會議、台江流域公民會議，十多年來，持續與長榮大學河川保育中心、環保署合作發展「民眾參與平台」，整治嘉南大圳。

三、我們的反思
反思台江河川守護行動經驗，吾人發現，河川遭受污染的原因，一是工業社群專業倫理與信任的自我崩潰，二是公共機關，透過都市計畫，將河流納入被犧牲體系的底層，淪為為都市的臭水溝、頹廢區，三是傳統農漁業價值與生態性被剝奪。
今日吾人反思台江流域綜合治理如何可能，必須從這三方面的反思展開行動，一是台江國家公園的環境保育與台江水患治理共構的可能，一是重新思考台江流域、國土發展的可能，三是發展與水共存的台江流域產業技術的創新。
為此，台江流域學習即為根本工作，以參與式學習為基礎，匯聚更多守護河川的力量，促進公私協力，齊力營造在地流域的美好生活。藉由流域學習，進行台江流域治理的實際案例檢討，例如，定期舉辦台江流域公民會議、智庫會行，探究海尾寮排水線治理、倡議台江山海圳綠道、和順等四座工業區設置污水處理廠，研擬台江海綿城市的水患治理對策、台江國土發展定位等等，我們企圖透過流域學，促進民眾意見的交流，在地流域經驗的反思與知識化，才有辦法發展更聚焦的公民參與行動，以及公民參與的承諾，將經驗知識化為守護河川、土地的行動策略，再生產台江流域為主體的台江水學。

此外，從台江河川守護運動經驗來看，吾人也必須發展流域學習與治理的中介團體，以及在公共機關與NOG社群，發展中層組織，因為，公私協力的重要意義，在於開創公共領域，發展公共治理的新經驗，因此，在公部門與NGO的內部，更需要發展中層的社會實踐人才。
進一步分析，公私協力的中介平台，若由NGO發起，如何取得公部門的承認，也是挑戰之一，反之，亦然，因為，公共領域的形成關鍵，在於公共機關與NGO之間的認識與信任，否則公私很難合作，彼此同時無法取得公共制度變革的合法性。
簡言之，公共政策的共同想像對話與共同經營的實踐，這是「公私協力」合作的基礎。
進一步而言，NGO做為公民如何影響社會進步發展的社群組織，也有其社會實踐之路可行，亦即發展公共輿論的公共合法性，打開公共政策的對話與監督的實踐場域。
回觀台江文化運動經驗，從台江山海圳綠道的推動發現，公私協力觸及三個公共治理技術的變革，一是公共機關的發包制度的變革，大抵可分成工程技術如何生態化／人文化、公民參與如何在地治理化、以及如何支持實踐社群的在地行動，這是公共工程／政策的社會創新；二是NGO的實踐技術與觀念變革，可分為打開公共對話的場域，知識分子專業技術的在地化，以及在NGO在地化的創新經營；三是社區生活的變革，可分為生活的學習化，產業的永續化，以及環境的保育化。
這三項公共治理技術如何可能呢？涉及到公共機關、NGO的反思，以及公共政策施行制度的變革，公共機關與NGO在社會與文化資本之間的競爭！
從公部門來說，承辦者如何將NGO的實踐文化納為政策願景的參考，破除型式化的公共意見收集，思考如何讓公共機關避免陷入決策霸權的困境，這是可能的基礎之一，因為，公共意見的收集過程本身，就是專業知識與經驗知識的討論與辨證，也是「公私」協力打開公共領域的實踐。
公共機關與NGO，要從協力過程中建構信任的力量，以及彼此願意承擔責任的承諾，如此公共治理才有可能。
公共治理的理想，難以用行政命令來達成。公共機關要實現公共治理的理想的可能，就在於公共機關的願景與理想性格的召喚，公務員能被「做對事情」與「為社會做出貢獻」的熱情所引領，能否在公共機關內，組織志同道合的夥伴，一起行動，果能如此，公務員的社會實踐，將回饋到公共機關的日常行政事務改革，進行法制的變革，一位認真做事的公務員，必然會檢視法令的合不合宜、可不可行，也將會探究改革公共機關的「發包」制度可能，特別是發包制度的契約內涵的再詮釋。

發包採購契約是採最低價？還是最有利標？「公私協力」也是發包採購關係嗎？還是互助合作的公共參與關係？這是公共機關與NGO雙方必須嚴肅以對的課題，吾人以為，「公私協力」應是互助合作的公共參與關係，讓我們回到根本問題思考，「公共領域」的形成，除了公共機關的「公領域」之外，更要有NGO的「私共領域」的參與，才能成圓。因此，吾人倡議，未來的變革應朝「參與式」的制度邁進：參與式預算、參與式規劃、參與式經營…進行公共政策的改革，果能如此，那麼公共機關「發包」制度之必要就在於為公共治理服務，為「公私領域」的合作而服務，為創造公共生活的價值而服務，而不是僅止於勞務、貨物與金錢的交換！
從公部門的反思來說，發包是政策實施的工具，這個工具的改變要從根本問題來反思，發包不是服務公共機關，而是服務公私協力，可以分為技術工程、公民參與、社區經營三大類，後二項即是公共政策的「公私協力」化；就NGO的反思而言，如何了解公部門行政文化，如何研究在地公共議題，如何經營在地，簡言之，即是NGO在心態與行動的在地化，如此，NGO才能跨域專業與經驗知識、外部與在地的認同界限，與鄉親共同發展在地幸福生活。
在地與幸福，這是公私共同的實踐場域與願景。
未來如何在公共機關內將公民參與、社區經營化為業務，化為市場，換句話說，就是業務如何民眾參與化、在地化，以及如何將「公民參與」、「公私協力」市場化，開拓第二部門參與的管道，形塑公私協力風氣，在在考驗著公共機關組織再造與法令的變革，就此而言，水利署等公共機關應思考如何在組織內設置專責單位，或是公民參與委員會，做為組織變革的實踐單位，這是發展公私協力重要的一步！

公部門與NGO之間，若能採取「公民參與」的合作關係，那麼，彼此就有機會了解共同的實踐文化，特別是在此次公私協力的想像與傾聽之後，更重要的是要有共同做事的機會，才能培養彼此的合作默氣，每季辦一次共識會議，進行參與式對話與檢討，修正行動方向。
公民參與制度要先打開對話機會，在對話中重要的是傾聽與回應，各自發揮各自掌握的資源效能，從對話中找出問題，找出日常與在地問題，如此才有公共治理的機會，例如，公共建設與公共管理如何生態化、人文化，社區民眾生活與在地產業，如何發揮創新的效應，這是微型與區域文化公共治理的重要概念，一如大廟興學，本身即是公私協力的新模式。
值此「公私協力」反思的時刻，我們既要回觀也要前瞻，我們要面對公領域與私領域的合作，有無可能？除了透過選票，施行代議的民主政治之外，就社區大學運動來說，現階段就是發展公民參與，促進公共機關的政策與公共資訊的公開、分享與討論，將「公共政策」新聞化，轉成日常生活的思考取向，才能避免在地、城鄉多元化的個性，被公共政策新聞化操弄、抹平的困境！
然而，參與式預算要找誰來參與？參與式規劃與經營要有誰來討論？這是身為NGO團隊的我們必須思考之事，也是NGO團隊推動「在地培力」、「公民培力」、「社群培力」的重要工作，我們必須反思，也必須走在公共機關之前，NGO的進步性，這是台灣公民社會發展的關鍵因素，更是刺激公共機關進步的重要力量。
因此，NGO團隊必須從在地參與之中，從在地日常生活中去認識更多的鄉親與社群，從公民培力、從實踐社群培力，開始行起，從參與管理「公共事務」做起，一條河、一段路、一間學校、一棟公共建築…在地的我們，要事事關心，呼朋引伴，一起參與討論，一起累積經驗知識。果能如此，在我們前行─邁向公私協力、打開台灣公共領域的路上，我們就會看見台灣，看見台灣公共領域的路上，有傳統的大廟與現代社群，有大樓社群，也有街頭巷尾的里鄰組織…有阿公阿嬤與小孩，有阿伯阿嬤與青年朋友…有美與醜，在這條公共之路，我們會看見更多的可能性，以及更多的責任與願景承諾的考驗。
參考文獻
吳茂成（2013），台江內海及其庄社。台南：台南市文化局
何博聞（譯）（2004）。風險社會（原作者烏爾里希．貝克）。南京：譯林出版。