公民參與及公共治理如何可能？ -1

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台江流域研究，打造水水家園

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第七屆重回村廟

公民參與及公共治理如何可能？

─以台江流域治理暨廟口文化沙龍為例

吳茂成

2015/10/12

　　公民參與及公共治理如何可能，公部門與公民社群的合作，有無可能？我們既要回觀也要前瞻，面對沒有文化的污名，工業區不當開發，河川污染、空氣污染日益嚴重，古稱台江的台南市安南區陷入被犧牲的體系，地處府城邊緣的台江，在地公民社群歷經社區營造、文化運動，發起守護台江河川、大廟興學運動，企圖透過公民參與、公共領域的力量，改變被犧牲的處境，開創台江公民社會的可能。

　　本文從《大廟興學》運動發展的台江流域治理及廟口文化沙龍經驗，進行理論與實踐的敘說分析，（一）村廟為社區共同體的代表，可做為發展公民社會的中介結構，吾人可從振興村廟「社會參與、社區學習、文化信仰」現代性，發展在地流域學習活動，創造在地近便、近身的機會，有助降低公民參與的門檻，凝聚共同情感，打開在地公共領域的公私紐帶，協尋台灣公民社會的可能。

　　（二）從公共治理的可能來說，發展公民社群與公部門的政策討論平台，有其功能，從在地發展廟口文化沙龍、流域公民會議，有助於公私重新對話，發展夥伴關係，主動促進公共議題與政策等資訊公開、分享與討論，彌補代議政治的不足。（三）在地公共領域的發展，也面臨著公共等於公部門的迷思，公部門將公共政策新聞化，資訊不對等、公共論辯不足的威脅，更涉及到公共政策施行制度的變革，公共機關與非營利組織在社會與文化資本之間的競爭。

　　公部門與非營利組織之間，若能採取「公民參與」的合作關係，那麼，彼此就有機會了解共同的實踐文化，才能培養彼此的合作默氣。公民參與制度要先打開對話機會，在對話中重要的是傾聽與回應，彼此願意說實話與承諾，各自發揮各自掌握的資源效能，從對話中找出問題，找出日常與在地問題，如此才有促進公共治理、發展台灣公民社會的可能。

關鍵字：大廟興學、公共領域、公共治理、公民社會

一、為何寫？寫什麼？

　　為何寫？公民參與及公共治理如何可能？

　　說來，這是台江文化運動十三年來的扣問？也是現階段《大廟興學》的核心工作。

　　台江文化運動源於「政府企圖偷偷將台史館（台灣歷史博物館）從和順寮農場遷移至安平，引發在地人的文化危機意識，觸動著台南市城鄉發展、文化建設失衡的老問題」，二 OO 二年四月，當時推動台江大樓社區營造的安東庭園社區居民，展開「反台史館遷移運動」，以台江之名，做為文化運動的共同意識，喚醒台南市安南區古稱台江的歷史文化記憶，洗刷安南區沒有文化的污名困境。二 OO 二年五月五日，台灣歷史博物館籌備處宣布留在安南區和順寮農場，五月二十六日，安東庭園住戶、教育文化界人士，也在社區旁的榕樹林，成立台江文化促進會，延續反台史館遷移的文化運動的力量。（吳茂成，2013：461）

　　身為這場文化運動的參與者與倡議者之一，「人為何願意參與公共事務？以及如何參與公共事務？」久久不去的問題意識，引領研究者從安東庭園社區營造經驗回觀，一九九五年，「我開始在生活的社區─安東庭園，以一位區分所有權人的身分，提議舉辦「環保學習」的活動」，展開一連串的大樓社區營造工作，二 OO 二年，安東庭園社區「獲得了全國十大環保有功團體、全國活力社區的肯定」，研究者當時認為「社區營造是很現實的，要讓生活其間的親人與鄰人活得更快樂，更有榮耀」。懷抱著追求美好、良善的社會，我們從大樓社區營造，爭環境權，走向台江文化運動之路，「奔走庄社、連絡同志，遊說政府學校，推動台江社造鄉土教育，營造「文化沃土、生態淨地、科技新城」的生活願景。」（吳茂成，2004：76、77、78）

　　探究安東庭園社區營造經驗，研究者發現，（一）透過小單位的社區選區制，居民從被動選為社區委員，進而參與公共事務，從中學習操作社區自治的能力；（二）社區營造增加成人學習的機會，有助人與人之間的互動；（三）居民參與台江文化運動，學習結社能力，與外部對話，有助人與人、人與環境、人與文化的認識，激發社區榮譽感，凝聚社區共同體的意識。（吳茂成，2008a：78～81）簡言之，從安東庭園社區營造開展台江文化運動，我們獲得幾點實踐經驗，不同於傳統村落組成的大樓社區，聚集一群來自各行各業的居民，居民可以從小單位的社區管理的被動參與，逐步學習如何參與公共事務、如何結社，經由社區營造，「參與活動」、「建立友誼」、「凝聚社區意識」，進而以社區公民為榮，主動關心環境，認同台江這塊土地。（吳茂成，2008a：99～101）

　　回觀台江社區營造經驗，證諸公民社會、非營利組織的理論與研究，「公民社會理念不是因為它提供了最嚴整的解釋，而是因為它傾訴於我們內心中之最美好，也呼喚著我們內心中之最美好」（張義東等譯，2013：178），「新社會運動更能推動當代公民身份權利的發展」（郭忠華、蔣紅軍譯，2007：15），就此而言，台江發展公民社會似有可能，這是研究者推動「大廟興學」的信心與問題意識，在反台史館遷移的文化運動之後，如何深耕台江文化、振與公民參與風氣，形塑台江公共領域，推動台江公共治理，成為發展台江公民社會的挑戰與核心工作。

二、除了文化危機，我們還遭遇了被污染、被犧牲的困境

（一）與水共存的台江

　　　台南市安南區古稱台江，107.2 平方公里，台灣歷史的起點，這裡曾是台灣最美的內海，也是海洋台灣海埔地治理的先驅，西元一八二三年，曾文溪南沖台江，留下今日新吉農場殘域，這一場大水災，內海成海埔地，曾文溪北岸的拓墾宗族，遂南下台江，展開二次移民的海埔地拓墾事業，建庄結社、搭寮興學，台江十六寮至少在一八九八年就已形成，人口約有 8797 人（吳茂成，2013：380、 381）。

　　從一八二三年至今，台江水患不斷，十九世紀中葉到二十世紀初，曾文溪曾有四次大改道（1823～1911），一九一一年曾文溪改道，還沖毀「十二佃外二庄」的蚵殼港、舊大塭寮，直到一九三一年曾文溪治水工程動土的二十年間，大小水患共有十餘起，可說是「成也曾文溪，敗也曾文溪」，以台江海尾寮來說，二百年來，每逢大雨，村內必定淹水，不過，台江人也順應台江流域的水患生活，藉由水患與海爭地，圈田築塭，拓墾海埔地，平時耕塭養魚維生，一遇洪災，魚塭也成了天然滯洪池、洪災緩衝區。（吳茂成，2013：427～432）

（二）台江流域：潮溝、水圳、溪流

　　　台江內海因水患淤塞成海埔地，今日曾文溪、本淵寮、海尾寮、六塊寮、嘉南大圳排水線、鹿耳門溪，大抵是台江內海潮溝、舊河道殘跡，闢築而成，做為農漁業灌溉與排水之用的渠道，例如海尾寮排水線大抵是荷蘭時期的大港水域的一部分；例如，嘉南大圳排水線的前身，即是清代古直加弄圳（吳茂成，2013： 451、452），加上曾文溪、鹽水溪，共構成台江流域水網。這八條河川，具有「潮溝」、「水圳」、「溪流」三大特色，見證台江滄海桑田的歷史生態變遷，十分珍貴，從清代、日治時期到一九七０年代，一百年來灌溉台江農漁業，養育無數的台江子孫，一百多年後，台江流域人口已近十九萬人，流域治理，影響台江發展甚鉅。

（三）台江，被犧牲的體系

　　　然而，台江流域在近代發展過程中，亦陷入為台南城市發展工業的「被犧牲體系」，除了日治時期在鹿耳門溪畔設置的台碱安順廠，在製程產生汞、戴奧辛污染之外，一九七０年之後，台南市都市計畫在嘉南大圳旁劃設和順工業區開始，工業廢水開始全面污染台江流域河川，迨至今日，台江流域八條河川，共有八座工業區（和順、總頭、中崙、安定、樹谷、南科、科工區、永康工業區），大部分集中圍繞在台灣歷史博物館生活圈週圍，密度為全市第一，其中和順、總頭寮、中崙及安定等四座工業區未設污水處理廠，對該地生活環境品質影響甚鉅，2014 年台南市政府再通過土城工業區（位於鹿耳門溪上游），以及新吉工業區（曾文溪排水線）開發案，這一年，位於台南市安南區安順國小的空污測站記錄，PM10 污染全國排名第七，空污十分嚴重。

　　河川遭工業廢水污染與空氣污染一樣，具有流通性，也是跨越鄉鎮城市邊界，發展工業更是對在地生態的貶值與剝奪。一九七六年，海尾地區102位養殖業者，即曾聯合控告上游大洲排水鋼鐵廠排放工業廢水，以致虱目魚大量死亡，此事突顯政府在發展工業的同時，逐步犧牲台江流域養殖漁業、河流的生態價值，最後，台江流域大部分河川，成了工業區排放廢水的臭水溝，台江鄉親在嘉南大圳戲水、抓魚的親水生活，因為工業廢水排放，就此阻絕。就此而言，河川遭受工業廢水污染，也逐漸異化生活，讓「生活的河川、河川的生活」不見了，吾人必須花錢營造人工的親水環境，才能讓孩子的童年，擁有戲水的記憶。

　　河川遭受工業污染，也是現代風險社會的一環，這種風險往往不被感知，污染了土地、農漁產業，透過食物鍊，而不被感知，套一句德國社會學家貝克的話「文明的風險，一般是不被感知的，並且只出現在物理和化學的方程式中，比如食物中的毒素或核威脅。」（何博聞譯，2004：18）除非民眾擁有專業的工具，否則難以判別覺知。

三、理論的反思，公民參與及公共治理如何可能

　　從台灣社區營造及社團發展歷程來看，公民參與公共事務乃是社區重建重要的策略，減沙社會疏離感，因此，社區被認為是公民參與，合適的出發點（江明修，2002：323），至於參與社團活動，更有助於公民德性的發展，「有助於民主公民的團結合作，以謀社區的共善」（吳乃德，2004：181、191）。從歐洲公民社會發展歷史來看，從共同體／禮俗社會（community）轉變到社會／法理社會（society）的過程，意味著「公民身份的出現」，代表「社會參與」形式的多元化。（郭忠華、蔣紅軍譯，2007：8）

　　研究台灣公民社會發展歷程，顧忠華（2012：159、161）分析台灣社會運動機構化現象，參酌 Putnam 觀點：公民社群乃是社會與政治的結社組織，以及德國社會學家哈伯馬斯的主張，「各式各樣的非營利組織乃是公民社會的基礎設施」，才能將「生活世界中的問題」，中介到政治系統解決。他認為，非營利組織的結社力量，「構成了現代民主生活最重要的社會自治，它整個地改變了國家和社會的關係，也使由上而下的統治（government）逐漸轉移成共同「治理」（governance）。換句話說，公民社群或第三部門最大的成就，是分散了政府遂行統治的權力，而讓公民有更多機會參與公共事務的決策，產生了培力（empowerment）的效果。」

　　顧忠華（2012：153、161、162、166）指出，「台灣的新社會運動」在經過街頭抗爭的階段之後，大多轉向以「機構化」的方式延續對議題的關心，並保持著動員能量」，等同於「非營利組織」，與公部門（第一部門）、企業（第二部門）並列為第三部門，成為「公民社會的制度核心」。就公共治理來說，「公民社會概念一旦落實到實踐或操作層次，必然涉及到「治理」機制的重建」，特別是「治理意味著政府不再是國家唯一的權力中心，不限於政府的社會公共機構和行為者，都可能成為在不同層面上的權力中心，而在各種問題尋求解決方案的過程中，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給第三部門的各種組織。」從英美西方國家經驗來說，非營利組織參與公共治理，可分成四個範疇，「協助公共政策之研擬與決定；增進公共事務的透明度和資訊公開度；形成和政府的夥伴關係，提高施政效率；維護社會正義，確保人民權益和法治精神」（顧忠華，2012：162）。簡言之，非營利組織參與公共治理，包括參與決策、促進資訊公開、協助施政的夥伴關係、維護社會正義、確保人權益和法治精神等四大領域。

　　回觀「反台史館遷移」的社運經驗，改變政府的統治模式，來自於民眾「反台史館遷移」的抗爭與壓力，政府不得不做出妥協，其中，以安東庭園社區為主要力量，從社區共同體營造，走進社會運動領域，最後政府宣布台史館留在和順寮農場，為台江公民參與、公共治理的可能，踏出第一步。但是，尚未從公共政策的決策討論、促進資訊公開、公私協力的夥伴關係、維護社會正義、確保人民權益和法治精神等治理範疇，發展普遍性的公民參與討論。

四、公民社會在台江如何可能，從村廟歷史文化尋解

　　斐迪南．滕尼斯，德國現代社會學奠基人之一，他分析人類從共同體（community）到社會（society）的特性，可分為血緣、地緣及精神的三種共同體，他認為人從出生就與共同體的同伴，過著「親密的、秘密的、單純的共同生活」、「休戚與共」，這是共同體的特色，至於「社會是公眾性的，是世界」，「人走進社會，就如同走進他鄉異國」（林榮遠譯，2010：43、52、53、54）。從台灣歷史文化來說，血緣共同體為宗族，地緣共同體為村落庄社，精神共同體為村廟的傳統信仰，表現出互助、友誼、共同祭祀特性，三者共構成台灣最基層的社區共同體、社區自治的基礎。

　　台江有村有廟，「村廟組織等於村落組織」，為居民所共有（戴炎輝，1992： 178、179），村廟為台灣社會最基層的社區單位，具有「組織管理」、「公共空間」、「文化教育」、「宗教信仰」、「社會參與」、「社區整合」等功能的非政府組織（吳茂成，2008b），村廟在村落社區居民的心中，一般慣稱「大廟」。簡言之，大廟可說是在地的社區共同體象徵，改朝換代而不易，可說是台灣最永續的非營利、非政府組織。

　　同時大廟具有「社會參與、社區學習、文化信仰」的現代性，村落以街道巷弄，分為數個角頭，推舉老大，組成祭祀組織，以大廟凝聚社區共同體，除了共同祭祀，祈安禳災，追求良善的社區生活之外，平時集會議事，共同治理村內公私領域事務，村落居民也因宗族的（血緣）、生活的（里鄰）、祭祀（精神的）、生產的（相放伴的友誼）因素，凝聚同庄的共同情感。並以大廟做為義塾，發展學習，知識分子長住村落，推動社區識字教育，更重要的是結合產業、生活與生命的文化信仰，維繫村落「社會參與」、「社區教育」與「社區共同體」的共生紐帶，這是台灣發展公民社會的現代性基礎。