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台灣社會民主化歷程中的社區參與

曾旭正

關鍵字：社區營造、社區建築、社區參與、自力營造

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*作者為國立台南藝術大學建築藝術研究所教授借調台南市副市長
通訊方式為 e-mail: taiwan@mail.tnnua.edu.tw

前言
　　對於一個民主理念尚處於茁長階段的社會，「民眾參與」是很關鍵的理念與 行動策略，透由參與可以鼓舞民眾投身公共領域，一起邁向一個更具民主素養的 社會。其中，執政者藉著有限度的開放「民眾參與」可以強化其治理的正當性； 相對的，草根社團也可以藉著宣揚或要求「參與」來激勵民眾的團結。1980 年 代之後的台灣，是一個廣泛要求參與、民間普遍覺醒的年代。1987 年解嚴之前 的政黨行動與社會運動激起風潮；解嚴之後，社區運動更寬廣地拉開「參與」的 行動，也更細緻綿密地切入到人們的日常生活之中，1990 年代中期政府部門呼 應推出社區協力政策，迄今二十多年共同造就了「社區參與的年代」，也為台灣 社會環境的民主化歷程舖上重要的一塊標石。 不論「社區發展」或「社區營造」的概念，在實踐上都需要多種專業投入社 區，譬如文史研究、空間營造、社會福祉、社區產業、環保生態、社區安老等等。 這些專業領域如何接納「社區參與」的價值觀並在具體的社區處境中尋求行動的 機會、構思實踐的方法，會對專業本身形成挑戰，可能因此促成專業本身的變化。 以投入社區空間營造的空間專業者(建築、景觀設計、都市計畫領域等)為例，由 於服務對象由一般業主改換為社區，加上社區空間的獨特性質，其所需要的專業 價值觀以及作法都將明顯有別於慣行的操作。因此「社區參與」或「使用者參與」 都在其專業領域內掀起議論。熱心投入參與的專業者特別將此種實踐命名為「社 區建築」，台灣自 1980 年代末才開始提倡社區建築的觀念，在這項議題上發展出 一定深度的論述，也累積了相當數量的案例經驗。 本文以社區建築為例，說明它如何貢獻於台灣社會環境民主化的歷程，相信其他專業領域投入社區也往往面臨類似的問題，因此應有參考價值。首先我們整 理台灣社區建築的發展經驗，指出重要的階段與代表性事件；進而整理社區建築 中有關「參與」的論述，並討論實踐上面對的問題。最後，我們在社區營造的脈 絡下檢視台灣的經驗，反省其階段性意涵並申論若干主張。

台灣社區建築的軌跡
　　台灣新民主衍生的創意與實驗精神，將開創社區設計新的技術與形式。 台灣的社區設計蘊含著一種我從未體驗過的活力與能量…。事實上，它 同時也創造出人民(市民社會)與政府(國家)之間的新關係。 倫迪‧鶴斯特與張聖琳,1999：8。

1989-1995：OURs 傳播理念階段
　　在台灣，比較有系統、有組織地提倡「社區建築」、「社區參與」的觀念，主 要是在 1989 年「專業者都市改革組織」(OURs)成立之後。這個衍生自無殼蝸牛 運動的專業運動組織在其簡介中即明白宣示，其工作取向是「關心參與，集體改 造生活環境」以及「以人為中心，從社區做起」。以這個組織為核心串聯數個建 築、景觀科系，自 1989 至 1995 年的六年開展了台灣「參與設計」的論述萌芽期。 在這段時期，該組織在媒體上開闢專欄定期發聲，建立起對城市改造的另類觀點； 發行同好的通訊以傳播有關市民參與的文章著作；同時也小規模地接受社區求助 個案，扮演辯護式專業者的角色 1 。 在理念傳播與論述上，這時期開始有零星的、以宣揚理念為主的文章，少數 譯作也引進了國外經驗。首先，赫奇(Richard Hatch)在 1984 年編輯的The Scope of Social Architecture一書在 1989 年被翻印發行，該書對甫由台大畢業進入淡江建 築系教書的陳志梧以及OURs成員提供了重要的知識資源 2 。1993 年謝慶達翻譯 【社區建築】一書有系統地介紹了英國的社區建築經驗，也具體地鼓舞了對社區 參與有興趣的年輕專業者。1990 年，在美國有十餘年參與式設計經驗的劉可強回到台灣主持台大城鄉基金會，他的實際經驗和觀念帶領基金會同仁藉實際委託 案拓展相關的案例。1994 年他受文建會委託而撰寫的【環境品質與社區參與】 一書，即相當完整地呈現了他的國內外經驗以及對社區參與的觀點，強調好的環 境專業者應該協助社區的居民，表達他們共同肯定的理想空間品質。 與此同時，本地的論述也逐漸發展起來。譬如 1991 至 1994 年的數年間， OURs 成員在中時晚報定期撰寫「拆除大隊」專欄，對城鄉的空間課題持續提出 專業的批判並宣揚市民草根的觀點。1992 年文建會委託淡江大學陳志梧籌辦「第 五屆古蹟保護技術研習營」，邀請寫作了數篇強調民眾參與觀念與作法的文章， 是清楚提倡「社區參與」的先聲，也將「參與」的概念植入古蹟保存領域之中。 1994 年夏鑄九出版【公共空間】一書，從權力關係的角度探討台灣重新建構公 共空間的必要，其中也介紹了數量還十分稀少的本土案例。1994 年下半，OURs 主動整合中原、淡江、華梵和東海四個大學的建築系及台大城鄉所、台北市清香 齋茶坊等同時開設「社區建築」課程，嘗試建構本土的論述並鼓舞年輕的專業者 加入行列。 這時期，因著特定機緣也透過少量個案摸索了「參與式規劃」的實作經驗。 主要的案例有：1990 年配合台大城鄉所受委託執行「台北縣九份聚落保存規劃 案」，OURs籌劃一場以九份為基地的社區規劃夏令營，培訓了第一批接觸社區的 年輕學子。1991 年新港文教基金會主動邀請OURs協助其探討新港老街保存與發 展課題的「新港鄉街區整頓與歷史保存調查案」，開啟了與在地組織合作的經驗； 同年暑假，中原大學建築研究所喻肇青帶領的團隊開始在馬公中央里進行空間調 查與規劃；台大城鄉所的陳亮全與經建會毛正羽合作以台北市士林的福林社區進 行「社區環境改善及民眾參與實驗計劃」。1993 年，台北縣政府委託台大城鄉基 金會執行汐止鎮秀峰國小設計案，採參與式設計；同年，台北縣政府與OURs合 作推動六校社區參與式公園設計案，讓更多學校投入參與類似的經驗，也初步建 立與各校結合的契機 3 。1993 年，在陳志梧的號召下，淡江大學建築系的四位教 師合作成立淡水社區工作室，以淡水一帶為基地，開始摸索與累積更多社區參與 規劃的技術與經驗。 由這段經驗可見，一個新的觀念要植入社會之中，其實需要多重的行動，包括透過出版品以傳播理念、運用行動案例以示範實踐的作法、舉辦培訓活動培養 新人、將論述滲入教學體制等等。而這些行動要能有系統且有力地推展，則需要 有非營利組織來承擔使命，持續關注社會條件，發為適當的作為才足以有效促成社會的轉變。非營利組織的多寡與活力，實可視為一個社會之民主發展的權衡指標。

1995-2005：社區專業者的養成階段
　　除了民間的宣揚與實踐，若能讓政府的政策資源適當投入，對於社區參與的 推廣也將有明顯的助益。在 1995 至 1996 年間，因著文建會與台北市政府提出的 「社區協力政策」，台灣的「社區建築」得到了許多具體鍛鍊的機會 4 。不論台 北市政府的「地區環境改造計畫」或文建會兩項與社區空間較有相關的計畫，都 市改革組織(OURs)都直接或間接地涉入其計畫的形成過程，甚至直接承辦了初 期重要案例的執行。因此藉著真實的案例累積更多實踐經驗，同時也在政策層次 有一定的觀察與體會。同樣的，在這段時期，因為政策大幅度推廣，也吸引了更 多規劃單位投入社區，據初步估計，在這段時期受政府委託進入協助社區的專業 單位至少有八十個以上 5 。其中，以大專院校的建築景觀相關科系為主，另外也 吸引了若干建築師事務所與工程顧問公司加入。這一段時期由公部門釋出的資源 的確促發了某些年輕的專業者開設工作室成為社區建築的新力軍。 由於此一階段的經驗累積，在論述上也開始能夠提供較具本土思考的「社區 建築」展望，同時因著專業需求提昇，相關的翻譯論著也開始出現。譬如 1995 年漢聲雜誌社出版【長住台灣：聚落保存與社區發展】；1996 年，OURs為建築 師雜誌策劃的「社區建築專題」，首次較有系統地指認「社區建築」作為一個專 業取向，宣揚其不同於制式建築專業的價值與作法，也初次呈現了若干案例成果； 有趣的是，策劃過程中引發建築師公會內部對「社區建築」一詞的質疑 6 ，顯示制式專業對新的專業價值的憂慮與排斥。 1996 年起，在社區協力政策的加持下，相關於社區與參與的論述愈來愈蓬 勃。除了諸多研討會所印製的出版品外，政府單位配合出版的工作手冊是具體導 引行動的參考，如文建會委託台大城鄉基金會編著的【社區總體營造整合規劃分 析工作參考手冊】(1996)、曾旭正協助宜蘭縣政府編著的【讓社區動起來：社區 總體營造行動資源手冊】(1996)；翻譯的著作有【參與式設計】、【行動規劃】、【同 村協力】(1996)【造坊有理】(1999)等；以本地的經驗為本而寫作的【社區動力 遊戲】(1999)等工具性書籍的出版，也讓「社區建築」的論述豐富起來，社區建 築在此一階段明顯地蓬勃發展。 1998 年，隨著政治局勢改變，政府部門的政策有所變動，對於正萌芽中的 社區建築略有影響。首先，文建會四年期的「美化案」至 1998 年結束，所幸文 建會三處的「美化公共環境計畫」也以社區為取向，適時地填補了政策資源的空 檔；台北市政府的「地區環境改造計畫」雖因為首長改換原本有意中止，但在「台 北市社區聯盟」的積極施壓下也不致中斷，同時還增加了民政局推動的「社區環 境改造計畫」，提供台北地區的專業者更多實踐機會。 在這一段時期，雖然政府部門的政策略有所波折，但行政資源並未中斷，足 為前一階段已萌芽的專業者提供繼續成長的土壤；但更值得注意的是，在這一階 段，台北市政府試行了「社區規劃師」制度，直接支持專業者落腳於特定地區， 扮演社區空間顧問的角色。此一策略對於台北地區的專業者產生明顯的鼓勵作用， 同時自 2001 年起也透過中央的政策而開始擴散到台灣其他地區。 台北市政府在 1999 年首次試行「社區規劃師」制度，徵選了廿八位專業者， 各自選定服務的地區，扮演社區空間經理人的角色。這是第一次政府資源不以特 定的「規劃案」形式委託，而直接補助專業者本身支持其工作站，在作法上的確 有其開創性。第二年，中央推動的「創造城鄉新風貌計畫」在精神上亦強調由下 而上的規劃機制，因此直接引用台北市的「社區規劃師」經驗，建議其他縣市也 在 2001 年的新計畫中試行，於是有八個縣市編列了相關經費，準備以台北市經 驗為藍本培養該地的社區規劃師。 1999 年，九二一地震重創台灣中部，空間專業者也主動投入救災與重建的工作，在社區現場真實的需求讓專業者不得不調整自身的專業作法，因此帶出新 的操作方式。這一波的專業調整，最重要的課題乃是專業者的「陪伴角色與作法」。 在新故鄉文教基金會出版的【地動的花蕊——台灣九二一地震社區重建的故事】 中即記錄了多個社區在專業者陪伴下完成重建，且發展出地震前所沒有的特色， 到如今仍在社區營造的領域被視為典範。如埔里桃米、中寮、水里等。
 

2005 之後：專業反省與政策
　　反思 2002年起社區協力政策被提昇到國家政策的層級，政府資源大量投入。 首先是 2002 年以「新故鄉營造計畫」之名納入「挑戰 2008──國家發展重點計 畫」之中；2005 年初進一步整合為「台灣健康六星計畫」。在營建署、農委會、 文建會等機構之補助下，社區空間改造頓時蔚為風潮，對於有志從事社區規劃的 專業者，確實是大好時機。然而，過多的資源在短時間內投入城鄉社區之中，尚 處於成長階段的社區建築專業者實不足以承擔此一歷史任務。因此，伴隨著樂觀 氣氛，在專業界也逐漸昇起一股內省的思潮。 此一階段的反省主要有兩個主題，一是社造與行政的關係，另一是有關專業 者的角色。前者緣自於政府補助資源漸增，在執行補助時，難免要對受補助的社 區有所要求，因而在行政程序的規定或者對社區執行內容的要求上可能與社區組 織產生衝突。於是民間對政府部門有「社造行政化」的質疑，進而有「行政社造 化」的呼聲。與此同時，在推展社區培力政策的過程中，受政府委託擔任「輔導 團隊」的專業者居於政府與社區之間，對此問題的體會自然也最深刻，因此也對 行政與社造的關係有所討論，提出修正的建議。 在社造歷程中的專業者，除了在第一線陪伴單一社區操持特定業務者外，扮 演輔導團隊者是另種角色，兩者都有必要持續自省。在第一線的專業者關注的是 隨著社造事務愈加擴展，在專業知能上如何隨著增長加深？譬如社區產業、老人 照顧、社區劇場等，都明白浮現對專業者的挑戰。扮演輔導者角色更除了第一線 的實務知能外，還必須善於運用陪伴、引導的技巧，才能勝任。但由於政策規模 大增，需求輔導團隊孔急，根本無法有這麼多有經驗者擔任，遂引來更多批評。 2009 年，執政黨提出「農村再生條例」草案，引發關心三農課題的人士與 社區營造界普遍的關切，遂引發「反農再條例」的運動。該條例後來強行通過， -12- 自 2010 年迄今，在執行上也因為專業不足而受到不斷的批評。從文建會的新故 鄉社區營造計畫到農委會的農村再生計畫，是檢視行政資源投入與產出的大好時 機，也是思考行政與社造如何共好的機會。

「社區參與」的核心課題
　　由於居民的參與，迫使我們改善從前學校裡那種抽象的美學思考方 式。居民提出來的都是很直接而且真實的問題，往往是學校的設計課 中忽略掉的。我認為和使用者或社區參與，會讓設計者重新面對真實 的問題，慢慢地累積有效地解決現實問題的設計態度與方法。 郭文豐建築師，引自文建會，2002，【參與式社區設計技術手冊】。
　　階段性地，以「參與」為核心概念確實幫助了社區專業者反省自身的種種課 題，刻意地與慣行專業分道揚鑣，並揭舉新的意義、新的專業價值。社區建築的 領域中，論者也提出許多頗具啟發性的論述，可以歸納到「參與的意義與價值」 和「專業者的角色」兩個主題。

。參與的意義與價值
為何要提倡「參與」？為何在 1980 年代末的台灣需要「參與式規劃設計」？ 「參與」突顯了什麼樣的社會問題與專業困境？ 赫奇提倡的「社會建築」主要建構在對當代資本主義社會的批判上，台灣的 空間專業者基本上同意他有關西方社會以及空間專業的分析，並借以觀看自身。 夏鑄九(1996)即引述他的觀點指出，我們生活的世界受到資本主義的影響，普遍 呈現出勞動分化、社會片斷化、個體化、以及社區消失的趨勢，人們的日常生活 和專業普遍處於異化的狀態。 回視台灣，這些趨勢似乎也若合符節──威權統治造成生活、文化與環境上 的碎片化；土地投機對城市歷史造成毀滅性的摧殘，造成我們生活在一個「沒有 身分與記憶、沒有歷史與出身的經驗中。」(陳志梧，1996)綜合當時多位專業者 對歷史時勢(conjuncture)的指陳，可以整理為以下幾項課題： -13- 1. 台灣城鄉環境品質惡化，遍藏危機。住屋擁擠、交通混亂、公共設施數 量不足品質不佳、實質空間缺乏地方風格… 2. 人們對生活環境普遍疏離缺乏認同感。威權國家長期切斷土地與文化認 同的元素；人民的結社能力也被長期壓制；市民社會的理想尚待努力… 3. 空間專業自任菁英遠離民眾。建築師的體制歷史不長但採菁英取向發展， 欠缺對一般民眾生活的關注，也欠缺工作方法… 4. 國家無法提供良善的規劃與公共建設機制。不論城鄉計畫、公共建設、 規範私人開發的法規等，都普遍失靈與先進國家差距愈來愈遠… 赫奇面對西方社會中的異化危機，開出的處方是「社會建築」，強調社會建 築對社會具有治療的作用，而「參與」正是最好的利器： 參與的重要功能在於要求重新思考創造與渴望…參與的真正意義在於它 對參與者的作用，而不是對建築的作用…建築生產過程的參與所代表的是 喚起這種需要的珍貴機會。在參與中，人們可以重溫營造環境的能力，經 驗共同工作的樂趣，並發展出質疑人造世界的能力。 (Hatch, R.，1984／陳志梧(譯，1990) 華茲和肯尼維堤(Wates&Knevitt, 1987)從英國的經驗出發，對於專業者及參與 者的影響也有完整的討論。其相關論點如下： 1. 參與改變了參與的人以及彼此之關係：在推動參與式空間營造的行動上， 它要求所有的參與者都要發生根本的改變，與其他參與者發展出「創造 性合夥」的關係，一旦能夠打破冷漠，便能體驗到共同工作的樂趣。 2. 參與者改變習以為常的觀點：在凝聚有關社區空間的問題意識時，人們 會以前所未有的眼光重新看到自己習以為常的社區空間狀況，自己與社 區的關係乃至自己與其他鄰居的關係，因此開始打破對環境的疏離感。 3. 參與過程塑造集體意識：在與設計者討論空間設計問題的過程中，經由 個人經驗的回溯或集體經驗的討論，人們可以重建集體的空間記憶，強 化對社區群體的認同感。 4. 參與提供學習以豐富生命：在決定空間形式的討論中，設計者、使用者、 營造者彼此積極互動，各方都將對形式與美學有深一層的反省與學習， 豐富彼此的環境知識。5. 自力營造得以深化環境情感：儘可能地讓人們參與空間建造的過程，可 以讓參與者與環境建立更親密的關係，發展出更好的技巧。 顯然華茲和肯尼維堤也同意哈奇的看法，深刻的參與不僅可以改變空間，也 會改變參與者；他甚至進一步主張這類參與經驗將回過頭來挑戰專業本身，專業 將因之而改變。亦即，「參與」指的不只是「居民」因參與而改變，更是「專業 者」也在過程中有所改變，參與過程所提供的深刻學習以及激發的反省改變了參 與者。 在提倡「社區參與」之初，台灣的專業者在理念上是充分信服這樣的想法的， 在 1994 年 OURs 成員編寫的【參與式設計手冊】開宗明義即主張： 「參與式設計」是一種方興未艾的新專業方法，它的目的在於營造好品質 的社區環境、形成豐富且民主的鄰里生活。在這個目標下，空間專業者開 始學習，以不同的態度來面對實務工作、了解在民主規劃程序中自身的角 色轉變、處理全然不同的設計程序…等等。(OURs,1994:1) 負責於建築師雜誌策劃「社區建築」專題的曾旭正(1996)也在分析台灣戰後 以來建築專業所面對的結構性處境之後，對於台灣的未來提出類似的看法：「它 需要一種不同於往的空間生產方式，它必須由社區本身組織起來，反映在地的特 性與需求，再結合空間專業者的力量，進而將舊有的空間(Space)改造為富有地 方風格、且符合居民需求的好所在(Place)。」

‧ 專業者的角色
　　不論赫奇的「社會建築」或華茲等人的「社區建築」，其訴求的對象都是空 間專業者而不是社區，他們透過說理或真實案例，無非是要建立空間專業的另類 價值，說服慣行專業者改變觀念與作法，勇敢進入社區提供服務。他們要說服專 業者，強調專業者在此社會工程中的重要性： 建築師是當今社會中能夠幫助人們克服社會疏離的成員之一，「參與」就 是他們最好的工具。參與的經驗愈多，過程中向人們開放、鼓勵投入的面 向就愈廣；參與的程度愈深，隨之而來的教育效果也愈好；對疏離的破除 效果愈好，社會的復原就愈快。 (Hatch, R.，1984:9)
　　就台灣而言，現代的建築專業並沒有太長的歷史，建築師究竟應扮演何種社 會角色還很有機會加以塑造。更何況自戰後以來台灣雖投入大量的人力物資營造 出新興的城市，也創造了建築專業及相關體制，但並未創造出理想的城鄉環境品 質，相對地也說明了慣行專業的作法其實無法勝任它應該扮演的角色。有識者由 此主張一種積極進入社區的新的專業角色： 「社區建築」在專業者的角色上採取了一個新的介入關係，並試圖改變專 業者與城市使用者間距離的問題與權力關係。在這種新的實踐類型中， 建 築師(規劃師)試圖進入社區，直接與他們對話，加入他們成為同一陣線的 戰友，甚至成為社區的一員。在這種關係中，專業者改變過去消極的社會 角色，不僅為少數的業主負責而已，也把改善社區生活視為專業者的積極 任務。 (陳志梧，1996，頁 98） 黃麗玲擔任 OURs 秘書長期間恰好是文建會的社區營造政策開始起步的時 候，因此對於社會條件、專業角色以及社區反應等有廣泛的觀察，她對於投入社 區的專業者有更高的期待，期待他們能在社會中扮演「有機知識分子」的角色： 「所謂有機的知識份子必須要動態地依據不同的行動計畫接合(articulate)各 種可能的人、物、力、知識與資源，從不同的角度，在不同的層次，針對社會不 平的根源，予以全面的挑戰。」(黃麗玲，1996：122) 劉可強以其在美國東岸的工作經驗，加上對台灣專業的期許，他更清楚而具 體地提出他對社區建築師的期待： 專業者的職責，不是以權威者的立場來主宰環境的品質與意義，而是協 助社區的居民，去表達他們共同肯定的理想空間品質，繼而將這確定的價 值系統，落實在實質的空間場所中。場所的具體呈現，經由社區人們的使 用、維護，進而成為人們熟悉並具有文化意義的場所。…專業者的責任， 是協助社區釐定價值系統，因此做為一個專業人員，最關鍵的能力是與社 區居民的溝通。 (劉可強，1994，頁 76。) 在台灣發展社區建築的各個階段中，除了學術單位的投入之外，也有一定數 量具有人本關懷的建築師加入行列。新竹的林志成建築師就其個人經驗指出，由 於事務所通常面對的是單一對象的富人、財團和政府機關，很少面對廣大的社區居民，因此在初接觸這種「非繪圖」的業務時，的確有些困難。但總體而言，他 認為建築師參與社區營造是可能且必要的。他歸納數項建築師參與的收穫有：1. 認識文化工作者；2.刺激設計思考方式；3.磨練溝通協調能力；4.增加知名度和 業務觸角；5.實踐建築師的社會責任(林志成，1996)。詹益忠建築師也從資訊與 決策的角度強調建築師參與到社區營造中可以「藉資訊的充分流通，除了減少弱 勢者的冷漠及疑慮之外，亦可促進均權，以求共同參與、協調之可能。」(詹益 忠，1996：124)。 綜合上述觀點，在台灣認同社區建築的專業者所建構出來的專業者角色基本 上被期待要發揮以下幾類作用：「協助」、「溝通」、「資訊提供」、「社區夥 伴」、「資源整合」、「空間轉化」等。準此推論，一個理想的社區建築師應具 備的相關能力就包括：「合作助人」、「溝通協調」、「社會分析」、「策略行 動」、「空間營造」等能力，且在實踐上，專業者一方面對於社區情勢必須有「全 觀」的視野以利於分析，另則對於社區內部的組織運作又必須能「微觀」地構思 體貼作法以爭取支持。