追逝1988，催生社大自治條例

吳茂成

2011/6/6

1998年是台灣邁向公民社會、終身學習社會的關鍵年代，這一年中央政府發布「邁向學習社會白皮書」，民間教改團體發起「社區大學」運動，由民間與地方政府合作第一所社區大學誕生。

1998年訂為終身學習年，提出「邁向學習社會白皮書」，白皮書揭舉八項目標，十四項具體途徑及方案，其中第十二項方案為「推展學習型社區方案」，開啟教育部社教司日後一系列的學習型社區補助計畫。

分析白皮書八項目標(一)鼓勵追求新知 (二)促成學校轉型 (三)鼓勵民間參與 (四)整合學校內外的教育體制 (五)培養國際觀及地球村知能 (六)激發學習型組織的潛能 (七)保障全民學習權 (八)認可全民學習成就，除了較少學習型社會的系統與網絡論述之外，但是強調整合學校內外的教育體制，正規、非正規及非正式學習必須等同視之，這部分與「保障全民學習權與認可全民學習成就」互相連接，特別是「認可全民學習成就」實乃其中關鍵，白皮書即言明「不宜對不同管道的學習結果有偏差的處理，只要結果相同，均應一體採認。」這部分已為社區大學爭取終身學習學位奠下法理基礎，然而，教育部未就學位法相關法令進行修法，以落實白皮書的精神，實應檢討。

至於「保障全民學習權」直接言明「學習不限於學校」，以及「建立支持學習體系」破除學習障礙的必要性，「邁向學習社會白皮書」八項目標應為教育部檢討學習型社區方案（1998~2002）、建構社區教育學習體系（2005~2008）及試辦學習型社區推動計畫（2010）、學習型城鄉（2011～）政策反思的基礎。

1998年民間教改與社會運動催生之下，第一所社區大學─文山及台北縣五所社大相繼成立。事實上，早在1992年，尤清擔任台北縣長時，黃武雄受聘擔任教育委員，就已提出設置社區大學構想的文章，後來整理成「地方政府設置社區大學計畫草案」一文，但是當時大家未意識到這件事的重要性，未能及時辦理，他認為，解嚴之後的台灣，最有氣氛去發展社會學習、社區大學運動，台灣要邁向民主化的社會，「社會學習」「媒體發展公共論述」及「公民投票」三件事不可免，其中「社會學習就是要辦社區大學，在轉型期間，這是關鍵的事。」因此，直到1997年黃武雄才又寫了「深化民主與發展新文化」一文。（吳茂成，2011a）

「深化民主與發展新文化」一文，倡議設立社區大學（黃武雄，1997），強調「打開公共領域，發展民脈」，隔年文山社區大學及北縣五所社大相繼成立，自此，社區大學運動將台灣教育改革與社會改革並行推動，從地方改變台灣，催生公民社會，形塑「知識解放」「公共參與」「生命增能」的公民素養。

1998年「邁向學習社會白皮書」與「社區大學」運動，前者勾勒台灣邁向學習型社會的方向，後者由民間展開催生公民社會的學習行動，十多年下來，促成更多的學習型組織的興起，也培養了許多的社區教師及志工人才，以及促進社區組織的對話與資源共享，破除學習障礙，逐步實現「邁向學習社會白皮書」的理想，相較於此，教育部應完成的認可全民學習成就立法修法工作，則至今未完成。

教育部從1998~2002年實行的「學習型社區方案」，則是依據「邁向學習社會白皮書」的第十二項行動方案展開行動，共有四大目標，

一、加強社區教育的實施，促進社區學習體系的建立。

二、聯繫社區相關的組織，以整合社區的學習資源。

三、培養社區各種活動人才，以發揮社區自主的活力。

四、增進社區學習的機會與風氣，以塑造社區學習的文化。

這項方案執行檢討發現六項問題，分別是「行政體制的助力不夠，經費撥付費時。聯繫管道的分布不足，訊息傳遞有障礙。普遍民眾參與的熱誠不高。老舊社區的活力不大。社區利益衝突和政治角力有待化解。」（林振春，2010:51）這六項問題歸納起來，觸及「公共學習資源投入效能不足」、「學習資訊不夠」、「學習意願較難激發」、「社區學習系統有待建立」，發現迄今台灣邁向學習型社會的核心問題。

2002年政府頒布「終身學習法」，其宗旨在於「鼓勵終身學習，推動終身教育，增進學習機會，提升國民素質。」

終身學習法第五條、十及十一條，已明白要求政府應當積極研擬終身學習整體計畫，善用民間非營利組織，建構學習體系，發展學習型組織。就此而言，終身學習法已為解決「公共學習資源投入效能不足、學習資訊不夠、學習意願較難激發」、社區學習系統有待建立」等核心問題，提供了積極施政的法令基礎。各級政府應當據此研擬積極性的終身學習政策，特別是「公部門與民間非營利組織的合作關係」、「獎勵終身學習機構」更是現行社區學習政策所要努力的方向。

2004年教育部公布「補助推動社區教育要點」（教育部，2004），其目的「為深化社區教育，有效運用社區學習資源，提供社區民眾便利之學習環境，實踐終身學習社會理想願景。」補助對象包括地方政府、學校、社團、基金會。

「補助推動社區教育要點」類似文建會「社區總體營造獎助」，政府若能主動營造在地、近便的學習環境，那麼才有可能暢談處處可學習的理想。

教育部社教司受到文建會社區營造運動的影響，從2004~2008年開始進行「建構社區教育學習體系」計畫，這項計畫列為新故鄉社區營造六星計畫的人文教育類（柯正峰、陳素芬，2011:32）。

「建構社區教育學習體系」計畫執行之後，也發現了受限本位主義與觀念落差，公部門之間也好，學校與民間社造組織之間，溝通不易，合作關係難以建立，且經費與行政機制太繁冗，人力不足與人才培育不易（林振春，2010：53），簡言之與「學習型社區方案」同樣出現了「社區學習系統不易建立」「公共學習資源投入效能不足」「民眾學習意願難以激發」的困境。

2010年教育部社教司再推出「試辦學習型社區推動計畫」，依據教育部補助推動社區教育要點辦理，計劃目標以整合「學習型社區」及「建構社區教育學習體系」經驗，建立人才、組織、文化、地景、知識等資源庫，期建立一套學習型社區的自主與永續發展機制，就整合「學習型社區」及「建構社區教育學習體系」經驗來說，實有其必要，頗令人期待，可惜，這項政策十分短命，原本是三年計畫，不到一年就結束。

不過，「建構社區教育學習體系」焦點座談會，專家學者即點出：「學習型社區推動之人才，如果無法將推動學習社區作為個人的事業來就業，較難以永續，可能隨著計畫經費終止而結束。」「推展學習型社區及相關服務應該以學習者的角度為考量，而不是提供者。考慮參與者的方便性，而非主辦者的方便性，因此建議社區各點設立學習服務區。」「以臺灣現況，可結合三個面向核心的概念，分別為社區大學的整合、高齡學習及代間學習的觀念發展及職業訓練等。」（教育部，2010）已為社區學習人才培養不易、社區學習系統不易建立提出改正的建言對策，因此，如何善用「社區大學」學習網絡及其實踐人才，做為學習型社區的推動基地，實應重視，以解決十年來邁向學習型社會所遭遇到的「公共學習資源投入效能不足」、「學習資訊不夠」、「學習意願較難激發」、「社區學習系統有待建立」等問題。

參酌台江大廟興學經驗，吾人以為破除上述之弊在於讓社區營造、終身學習精神融入政府日常的政策與制度之中，才能營造永續的學習型社區政策，而不是政策反覆，成了不永續的政策，而不是一直靠主題式補助計劃模式，以分期、不連貫的政策在執行，難以開展累積實踐經驗。如何改革呢？例如中央政府應訂定社區大學終身學習學位法，落實邁向學習社會白皮書精神，承認全民學習成就，激發終身學習風氣，地方政府應制定社區大學自治條例，規範政府應辦事項、落實知識解放、催生公民社會理想，以及發展政府與ＮＧＯ組織的合作夥伴關係，促進學習型組織與政府合作推動學習型社會；對民間非營利組織，特別是社區大學而言，在於培養中層的社區實踐人才與社群，才能永續的推動在地學習型組織與日常性的學習課程及活動，建構社區學習的支持性系統。

回顧台灣社會發展問題，公民素養的培養及公民社會的營造一直是核心問題，這也是社區大學為何要透過學習討論及公共參與，打開經驗，發展民脈的初衷，因為從社會參與中，公民之培養才有可能。社區營造理想在於造人，造人則要有在地承諾與認同的學習型組織提供支持與積極性的學習活動，才能永續發展，社區學習活動也必須避免套裝知識的填鴨，才能培養具有批判思考及公共參與能力的現代公民，否則，只是台灣正規教育的翻版。至於社區營造的操作模式若是一直陷於由上而下資源導入與控制，久而久之，社區易失去學習的自主性，反而形成另類侍從文化，教育部社教司現階段推動學習型社區政策，實應慎重行事，吸取台灣社區大學實務經驗，勿把終身學習理想淪為社造工具。

因此，二Ｏ一Ｏ年一月，吾人倡議從地方改變台灣，展開討論遊說的工作，催生台南市社區大學自治條例（吳茂成，2011c），參酌全國社大發展困局、在地社區大學實踐經驗、以及近年來社區大學法制化、學位授予等相關研究，草擬「台南市社區大學自治條例草案」，期能為現今台灣邁向學習型社會及其政策施行困境，打開活水渠道，其制定精神及原則在於：

（一）       社區大學自治條例訂定，在於確立社區大學打造公民社會的教育改革理想與價值，進行知識解放，促進公共參與及生命增能，以補終身學習法實踐之不足，宜簡不宜繁。

（二）       社區大學自治條例乃為規範市政府應做為之事項，而非管理ＮＧＯ辦法，應明列縣市政府應辦理事項。例如，辦理社區大學預算額度，學校場地整備…

（三）       社大十年發展具有「ＮＧＯ」「公民運動」「成人教育」三大性格，自治條例應參酌先進國家，明列ＮＧＯ信賴原則，保有台灣社區大學發展之實踐特色。

從2002終身學習法頒布之後，社區大學也被納入，開啟了社大法制化問題，法制化如同一刀二面，「將會為社區大學帶來限制與規範，同時也提供了存在的保障與協助」（許育典，2011），然而，吾人回觀社大十年經驗，社大法制化問題與教育改革一樣，在台灣邁向公民社會、學習型社會的理想之路，如何求新求變，必然會觸及制度的變革，這種改革的過程，不是一次定型，而是自然生成的過程，從實踐經驗中反思，不斷摶聚向上向善力量，不斷反思價值願景，不斷實踐創新，不斷改革制度的衍生過程。

同時，吾人不能將社區大學僅視為「單純的終身學習設施」，而是應「設計許多喚起公民意識的活動、培育具有民主公民素養的國民，成為台灣邁向公民社會的堅定基石。」（許育典、陳君山，2008：16）。

因此，吾人必須勇於反思、立足社區大學十年來的實踐經驗，檢討「邁向學習社會白皮書」、「終身學習法」法令之長之弊，進行制度與法令的革新，特別是社區大學自治條例訂定、社大終身學習學位的授予。

（一） 社區大學實踐經驗反思，訂定進步的社大自治條例

社區大學十年來的實踐經驗，具有「社會運動」「ＮＧＯ」「成人教育」三大性格，乃是台灣深層文化改革運動（吳茂成，2009），截至2009年止，全國均已設置社區大學，「成為成為台灣成人進修學習的主要管道」，「提供底層民眾學習機會」、「對學院套裝知識提出批判」、「連結台灣的社會改革和教育改革」、「發展民脈，厚植社會資本」（顧忠華、張捷隆，2009），對台灣邁向公民社會，國家發展帶來深遠影響，讓我們看到終身學習社會的願景（許育典2011，許育典、陳君山，2008）。

從社區大學實踐經驗來說，社大法制化必然觸及「主體性」及「規範性」問題，事實上，社區大學倡議之初的三項特點「為成人終身學習爭取高等教育學歷」「以公辦民營模式經營，保留民間活力。」「由地方政府主導並發給文憑，打破中央集權的學位授予。」已有所觸及，也發展出可行的實踐方法，同時超越了台灣過去「成人教育及社會教育理念」。（顧忠華、張捷隆，2010：16）為台灣教育制度，注入一股終身學習、公民高等教育的活力與希望。

進一步來說，社區大學主體性之反思，在於社區大學精神以及實踐知識的建構，簡言之，從社大人來說，就是「我們為何？」這部分已有黃武雄等社大前輩先進論述於前，社大夥伴實踐於後，表現於社區大學「知識解放」「公共參與」「生命增能」三大優質課程內涵（吳茂成，2010），以打開經驗知識，發展民脈，催生公民社會，這部分應明訂於社區大學自治條例或是社區大學終身學習學位法之中，以補足「終身學習法」對催生公民社會的褊狹處（許育典、陳君山，2008：19）。

再則，社區大學如何辦學？亦是「主體性」「規範性」必然觸及的部分，社區大學「公辦民營」模式已為政府與ＮＧＯ組織合作，保留民間活力，建構社區學習體系網絡，奠定了實踐基礎，也為發展台灣社會中層實踐社群，提供了在地學習支持系統，應予肯定，社區大學「知識解放、公共參與及生命增能」的優質課程內涵，早已在全國各地培育出許多優秀的現代公民，不容否定，至於社區大學的辦學體系組織，受委託單位「須於章程中明定辦理社區大學的業務」，設置校務委員會，規範「校長（主任）應具備辦理社區大學事務相關背景」（許育典、陳君山，2008：15），不過社區大學「行政人員流動快速」及老化，已為社大永續發展新危機，因此「行政人員應為專任…工作環境要有所改善」，財務之部分則應送「會計師簽證」備查，以召公信。（許育典，2011：20、21）

然而，規範之意不應過度干涉、控制民間非營利組織之活力與創新，應本著ＮＧＯ信賴原則，公部門與民間才能有效合作。

進一步分析，「規範性」應分成公部門之規範，以及民間部門之規範。規範民間非營利組織部分，可從「辦理模式」「辦學目標」「課程內涵」「組織領導」及「財務」進行規定，已如前述，至於公部門部分，則應規範政府辦理社區大學應辦事項，依據憲法精神，確立社區大學終身學習為「教育基本權」（許育典、陳君山，2008：11），訂定社區大學終身學習學位法及社區大學自治條例，參酌台南市經驗，社大自治條例之部分，應「確立社區大學精神」，打開經驗知識、發展公共參與、生命增能及生活美學的公民素養，培力公民社會，鼓勵社區信仰中心興學，建構社區終身學習體系；同時落實「終身學習法精神，發展ＮＧＯ合作夥伴關係」，言明社區大學為縣市政府發展終身學習應辦事項，政府秉持信賴原則得委託民間團體辦理社區大學。委託期限一次五年，以穩定社區大學發展；再則縣市政府應「提供整備社區大學獨立辦學空間」，採獎勵方式促進社大增加教學點，營造近便的在地學習環境，增加在地學習機會；強化「公共學習資源預算投入效能」，編列足夠之預算，辦理社區大學；「設置社區大學審議委員會」，發展審議制度，負責評選、評鑑辦法及各項社區大學政策協商審議；「發展社區大學參與式評鑑辦法」，社大評鑑委員由社區大學審議委員會遴聘之，落實社區大學辦學精神，強化校務發展，最後「落實邁向社會白皮書精神，承認終身學習成就」，授予畢業證書／學位，實踐教育人權的精神。

（二）授予社大終身學習學位：邁向學習社會白皮書、終身學習法的反思

1998年邁向學習社會白皮書，為2002年「終身學習法」奠下法理基礎，檢討修「終身學習法」實有必要回觀白皮書的精神，其中，「完成終身學習法制」一章即言明，「設立新型態的終身學習機構」之必要，「先小規模實際運作，修正後再全面實施，比較有利，此種發展過程亦須法制的支持。」依此而論，同樣於1998年誕生的社區大學，透過民間教改團體與地方政府的合作，2009年已達全國普及化的目標（顧忠華、張捷隆，2010），實應視為「新型態的終身學習機構」，目前所不足的是公部門應速為社區大學訂定「法制」的支持系統。

此外，邁向學習社會白皮書也專章說明「建立認可全民學習成就制度」的必要，定位為「提高全民學習風氣的重要教育設計。」「可以激發全民參與學習活動，進而達成終身學習社會的目標…也可以改變民眾的學習觀念，使不同的學習管道均能獲得公平的認可與發展的機會。」

綜上所論，承認「社區大學」學習成就，誠如「邁向社會白皮書」所言，乃是提高全民學習風氣的重要教育設計，與社區大學倡議者黃武雄老師主張「為成人終身學習爭取高等教育學歷」精神一樣（顧忠華、張捷隆，2010：16），教育部在白皮書公布的十二年後，實應加速訂定社區大學終身學習學位法，這也是台灣邁向學習型社會關鍵之事。

探究為何教育部遲遲未訂定社區大學終身學習學位，2002年終身學習法將社區大學列為非正規教育，恐是一大主因，此一規定已將「邁向學習社會白皮書」所言的「新型態終身學習機構」